OFAC 101 Kılavuzu: Yaptırım Kurallarına Uyumun Çerçevesi ve Uyumsuzlukların Sonuçları

Giriş

1 Haziran 2026 tarihinde Amerika Birleşik Devletleri (“ABD”) Adalet Bakanlığı’na (DoJ) bağlı faaliyet gösteren Yabancı Varlıklar Kontrol Ofisi (“OFAC”) tarafından “Yabancı Varlıklar Kontrol Ofisi’ne Giriş” kılavuzu (“Kılavuz”) yayımlandı (Kılavuz’un tamamına buradan ulaşabilirsiniz). Kılavuz’un içeriği genel olarak bilinen OFAC yaptırım kurallarını net ve bir kez daha açıklayıcı şekilde ortaya koymakla birlikte asıl olarak uyum için dikkat etmesi gereken esas noktaları ve ihlal halinde veya uyumdan emin olmak için işletilmesi gereken prosedürleri vurgulamaktadır.

OFAC Yaptırımlarının Genel Çerçevesi

Egemenlik alanının dışında çıkabilen bir pratiğe sahip olan ve bu konuda en kapsamlı uygulamaları içeren OFAC yaptırım programlarının her biri kendine özgü kurallar ve yaptırım çeşitleri içermektedir. İhlal halinde ise ABD vatandaşı veya kuruluşu (şirket, bağlı iştirak, dernek, vakıf vb. tüm tüzel kişilikler) olmayan aktörler için en bilinen yaptırım çeşitleri ise (i) mal varlıklarının dondurulması, (ii) belirli işlemler veya ticari faaliyetlerde bulunmanın yasaklanması olarak kendini göstermektedir.

OFAC Kılavuz’da yaptırım programlarını detaylıca açıklamıştır. Bunları özetlemek gerekirse:

• Liste Bazlı Yaptırımlar: Kişiler bu listelere ya belirli zararlı faaliyetlerde bulundukları için (davranış bazlı) ya da belirli bir hükümette görev almak veya yaptırımlı biriyle yakın aile bağına sahip olmak gibi konumlarından dolayı (statü bazlı) dahil edilirler. Ayrıca yaptırım uygulanan bu kişilerin kontrolündeki kuruluşlar ile onlara maddi destek sağlayan diğer yabancı kişi ve kurumlar da türev kriterler nedeniyle yaptırım riski altına girer.
• Hükümet veya Rejim Yaptırımları: Adından da belli olduğu üzere bu programa dahil edilmek iki çeşit sonucu kapsar. Bir hükümet veya rejimin ABD’deki ya da ABD vatandaşlarının kontrolündeki tüm mal varlıklarının/haklarının dondurulması sonucunu doğurabilir. Veyahut, ilgili hükümet veya rejimin dahil olduğu belirli türdeki işlemleri ve faaliyetleri yasaklar.
• Ülke/Bölge Bazlı Yaptırımlar: Bu tür yaptırımlar Küba veya Kuzey Kore örneklerinde olduğu gibi doğrudan bir ülkenin veya coğrafi bölgenin tamamıyla yapılacak işlemleri yasaklar. Bu yaptırım programına dahil edilmenin sonucu, bazı istisnalar hariç olmak üzere tamamıyla hizmet/mal ithalatının veya ihracatının yasaklanmasıdır.
• Sektör Bazlı Yaptırımlar: Bu program, bir ülkenin savunma sanayi veya finans gibi ekonomisini ve faaliyetlerini etkileyecek belirli sektörlerinde faaliyet gösteren veya geçmişte faaliyet göstermiş olan kişi ve kuruluşları hedef alarak işlemleri yasaklar. Ya da bu belirli sektörlere ilişkin bazı işlemleri yasaklar. Buna Rus bankaların SWIFT sisteminden çıkarılması veya Rus petrolüne tavan fiyat getirilmesi gibi uygulamalar örnek verilebilir.
• İkincil Yaptırımlar: Yukarıda açıklanan yaptırım programlarından farklı olarak ABD vatandaşı veya kuruluşu olmayan yabancı kişi ve kurumları yaptırım listesindeki kişilerle belirli işlemler yaptıkları veya yasaklı faaliyetlerde bulundukları için doğrudan hedef alan bir yaptırım şeklidir. Bu kategoriye bankacılığa özel, varlık dondurma yaptırımlar ABD dışındaki bankaların ABD muhabir hesaplarına erişiminin kesilmesi şeklindedir. Rapora göre yalnızca İran odaklı yaptırımlar nedeniyle ortaya çıkmışken günümüzde yaptırım listesinde bulunan kişilere maddi destek sağlayan ABD kişisi olmayan kişilere uygulanabilmektedir.

OFAC Listeleri

Yaptırım uygulanan gerçek/tüzel kişiler ve bunlara ait olduğu tespit edilen uçak ve gemi gibi mal varlıklarına ilişkin listeleri kamuya açık biçimde yayınlamaktadır. Pek çok yaptırım çeşidi ve listesi olmakla birlikte OFAC’ın başlıca yaptırım listesi, “Özel Olarak Belirlenmiş Kişiler ve Bloke Edilmiş Kişiler Listesi (“SDN Listesi”)”dir. SDN Listesi yalnızca yukarıda belirtilen çeşitlerde yaptırım uygulanan ilgilileri değil aynı zamanda teröristler, uyuşturucu kaçakçıları ve insan hakları ihlalcileri gibi, belirli bir ülke veya bölgeye özgü olmayan yaptırım programları kapsamında belirlenen gerçek kişi ve kuruluşları da kapsar.

Dikkat etmek gerekir ki; OFAC yaptırım listelerinde adı geçmeyen ancak yine de yaptırıma tabi kuruluşlar olabilir. Kısaca, yaptırım listeleri yaptırıma tabi kişilerin tamamını kapsamaz. Bunun sebebi ise OFAC’ın %50 kuralıdır.[1] %50 kuralı kapsamında, bloke edilmiş bir veya daha fazla yasaklı kişinin doğrudan ya da dolaylı olarak, tek başına veya toplamda yüzde 50 veya daha fazla oranda sahip olduğu kuruluşlar, söz konusu kuruluş SDN Listesi’nde doğrudan yer almasa da yaptırıma tabi sayılır ve kısıtlamalara tabi olur. Bu kuruluşlara gölge SDN (shadow-SDN) denir. Dolayısıyla Kılavuz tarafından bir kez daha belirtildiği üzere, ticari taraflarla iş birliği yapmadan önce doğru nihai faydalanıcı bilgisi ile yürütülecek kapsamlı özenli inceleme (due diligence) süreçleri büyük önem taşımaktadır.

OFAC Yaptırımlarına Uymakla Yükümlüler

OFAC yaptırımları, ABD yargı yetkisine tabi tüm kişiler, şirketler, kuruluşlar (gemi ve uçaklar dahil olmak üzere) için bağlayıcıdır. Ancak yaptırım rejiminin türüne göre ABD kişisi olmayan gerçek/tüzel kişiler de bu düzenlemelere uymakla yükümlü olabilir.

Nitekim Küba, İran ve Kuzey Kore gibi yaptırım programlarında ABD kontrolündeki yabancı kuruluşlar kapsama alındığı gibi, tüm tedarik/işlem sürecinde bir ABD kişisi bulunmasa dahi ABD menşeli mal, teknoloji veya hizmetlerin yeniden ihracatında da kurallara uyum zorunludur. Ayrıca ABD dışı kişilerin, ABD'li tarafların yaptırım ihlaline sebep olması, bu yönde muvazaa kurması veya yaptırımları etrafından dolanmaya (sanction evasion) yönelik eylemlerde bulunması kesin olarak yasaklanmıştır.

OFAC Yaptırımlarına Uyum Kapsamında Şirketlerin Yapmaları Gerekenler

Daha önce yayımlanan kılavuzlarıyla paralel olarak OFAC, bir kez daha şirketlerin uyum programlarında risk bazlı bir yaklaşım benimseyerek programı geliştirmesini, uygulamasını ve düzenli olarak güncellemesini teşvik etmektedir. Bu tavsiyenin, (i) ABD kişi ve kuruluşları, (ii) bunlarla iş yapan kişi ve kuruluşları, ayrıca (iii) ABD menşeli mal veya hizmetleri kullanan yabancı kuruluşları kapsadığı doğrudan ifade edilmiştir. ABD menşeili mal ve hizmet kapsamının (örneğin, ABD doları kullanımı veya herhangi bir döviz için kullanılacak ABD’li muhabir bankası gibi faktörleri kapsayacak şekilde) geniş ele alınması uygulamada özellikle uluslararası faaliyet gösteren şirketler için en faydalı yaklaşım olacaktır.

Dikkat edilmelidir ki bu risk bazlı uyum programı; her kuruluşun büyüklüğü, gelişmişlik düzeyi, ürünleri ve hizmetleri, müşterileri ve coğrafi konumlar dahil çeşitli faktörlere bağlı olarak değişebileceğinden dolayı her bir kuruluş için bu özelliklere uygun inşa edilmelidir. Uyum programlarının temelinde olması gereken beş husus vardır;

• Yönetim Taahhüdü
• Risk Değerlendirmesi
• İç Kontroller
• Test ve Denetim
• Eğitim (Aynı zamanda etkin bir yaptırım uyum programının geliştirilmesi hakkında “OFAC Uyum Taahhütleri için Bir Çerçeve Kılavuzu”na buradan ulaşabilirsiniz.)

Yukarıda belirtildiği üzere herhangi bir faktör ile ABD yargı yetkisine tabi olan kişi ve kuruluşlar için, belirli raporlama ve kayıt tutma yükümlülükleri de dahil olmak üzere, tüm yaptırımlar programlarında istisnasız olarak geçerli olan bazı yükümlülükler bulunmaktadır. Yaptırım uyum programları bünyesinde en sık kullanılan iç kontrol, yaptırım taramasıdır. Bu taramadaki amaç, henüz yaptırım riski ortaya çıkmadan müşteriler, tedarik zinciri, aracılar, karşı taraflar, ticari ve finansal belgeler ile işlemlerin kontrollerinin sağlanması ile olası yaptırım risklerinin önceden belirlenmesi dolayısıyla engellenmesidir. Bu noktada, taramalarda olası bir riskin veya zararlı bir eşleşmenin ortaya çıkması durumunda uyum programı iki açıdan yol gösterici olacaktır:

İlk olarak tarama sayesinde kaçınılması gereken riskler önceden teşhis edilebilmiş olacaktır.  Dolayısıyla bir ilişkisine girmeden, herhangi bir işlem yapılmadan önce şirket risk temelli bir karar verebilme inisiyatifine sahip olacaktır.

İkinci ve daha önemli olarak OFAC tarafından yaptırım uygulanan bir kişi, hükümet, yargı bölgesi veya faaliyetle tam bir eşleşme (true match) tespit edilirse, ilgili mevzuatın izin verdiği ölçüde şirket karşı taraf için (i) malvarlığının dondurulması, (ii) işlemin reddedilmesi veya (iii) belirli bir faaliyetin durdurulması ve işlemin gerçekleştirilmesi ya da (iv) doğru koşullar mevcutsa işleme devam edilmesi kararlarından birini vererek uygulanmasına karar verecektir.

• Bloke: OFAC düzenlemeleri uyarınca karşı tarafın bloke edilmesi gerekiyorsa kuruluş nezdindeki varlıkları/alacakları veya mülkü dondurmalıdır. Bu malvarlıkların mülkiyeti hala ilgili kişide kalır ancak mülkiyetten doğan haklar ve imtiyazlar kullanılamaz. Dolayısıyla devredilemez veya herhangi bir işlemin konusunu oluşturamaz. Bu durum doğal olarak, çoğunlukla bankalar ve finansal kuruluşlar için söz konusudur.
• İşlemin Reddedilmesi veya Faaliyetin Durdurulması: İşlem veya faaliyet kurallar gereği OFAC tarafından yasaklanıyorsa ve taraflar arasında blokenin konusu olabilecek bir varlık bulunmuyorsa bu durumda doğru seçenek işleme devam edilmemesidir. İşleme devam edilmemesi, işlemi reddetme, iş ilişkisini tamamen kesme ve ilgili faaliyetlerin sona erdirilmesi şeklinde olabilir.
• İşlemin Gerçekleştirilmesi veya Faaliyete Devam Edilmesi: Karşı tarafın yaptırım listelerine dahiliyetine rağmen OFAC tarafından genel veya özel lisans yoluyla işleme muafiyet sağlanmışsa risk değerlendirmesiyle birlikte işlem konusunda serbestçe karar verilebilir. Bu risk değerlendirmesinin işlemin hangi lisans/izin kapsamında olduğu, işlemin bu muafiyet kapsamına girip girmediği hususları bir arada değerlendirilerek doğru yapılması ise kritiktir.

Bloke durumu ile işlemin reddedilmesi veya faaliyetin durdurulması olaylarında OFAC 10 gün içerisinde bilgilendirilmeli ve ek olarak yılda bir kere bloke edilmiş mülke ilişkin yıllık rapor sunulmalıdır.

Tarama işlemlerinin yanı sıra, şirketler yaptırım risklerini yönetmek amacıyla geliştirilmiş diğer kontrol mekanizmalarını ve araçları da dikkate almalıdır. Üçüncü tarafların kabulü ve bilgilerinin güncellenmesi ile ilgili kontroller (örneğin, Müşterini Tanı (KYC) ve durum tespiti (due diligence), ABD Hazine Bakanlığı tarafından yayınlanan kılavuzları ve tipolojileri içeren risk değerlendirmeleri ile potansiyel yaptırımlardan kaçınma (sanction evasion) olaylarını tespit etmeye yönelik proaktif soruşturmalar bu kontrollere verilebilecek çeşitli örneklerdir.

Kayıt Tutma Yükümlülükleri

OFAC düzenlemelerine tabi olan tüm kişi ve kuruluşlar, işlem tarihinden itibaren 10 yıl süreyle lisans/izin kapsamında yapılanlar dahil olmak suretiyle mevzuat kapsamındaki her işlem için tam ve doğru kayıtlar tutmalıdır. Çünkü kişi ve kuruluşlar olası bir OFAC incelemesine karşın kayıtlarını hazır halde bulundurmakla yükümlüdür.

OFAC Lisansları

Her ne kadar kural OFAC tarafından listelenmiş kişi ve kuruluşlarla işlem yapmamak olsa da istisnai olarak OFAC tarafından yasaklanmış faaliyetlere, özel lisans veya genel lisanlar suretiyle izin verilebilir.

Genel lisanslar; gereklilikler karşılandığı sürece özel olarak başvuru yapılmaksızın doğrudan uygulanabilen kamuya açık şekilde paylaşılan istisnalardır. Özel lisanslar ise yalnızca doğrudan tarafların OFAC’a başvurusu sonucunda, olumlu değerlendirme söz konusu olursa, belirtilen işlem taraflarının istisna kapsamında tutulması suretiyle olur.

OFAC Kurallarına Uyumlu Davranmazsanız Ne Tür Sonuçlarla Karşılaşabilirsiniz?

Katı sorumluluk (strict-liability) prensibi nedeniyle, OFAC kurallarına uyum sağlama zorunluluğuna tabi olmanız için kurallardan haberdar olmanız gerekmez. Dolayısıyla ilgili işlemin yasaklı olduğunu bilmeseniz veya bilmeniz gerekmese dahi bir ihlal halinde katı sorumluluk ilkesiyle ABD vatandaşı ya da kuruluşu iseniz, idari (2025 yılı itibarıyla azami tutar 377.700 ABD dolarıdır.) veya adli olarak sorumlu tutulabilir, ya da değilseniz yaptırımlara maruz kalabilirsiniz.

Olası bir ihlal durumunda OFAC, uygun yaptırımı belirlemek için görünürdeki bir ihlali çevreleyen pek çok farklı olgu ve koşulu dikkate alır.[2] İnceleme sırasında dikkate alınan hafifletici ya da ağırlaştırıcı genel faktörler Kılavuz’da (örneğin, yaptırımların kasten veya pervasızca ihlal edilmesi, çoktan uygulanan bir uyum programının olup olmadığı, iyileştirici tedbirler, OFAC ile soruşturmada iş birliği yapılması vb.) örneklendirilmiştir.

Her türlü ihlal veya uyumsuzluk doğrudan yaptırım ile sonuçlanmayabilir. Olası ihlalin tespiti halinde OFAC tarafından (i) bilgi talep edilmesi, (ii) uyarı mektubu gönderilmesi, (iii) ihlal tespitiyle taraflarla uzlaşmaya varılması, (iv) herhangi bir işlem yapılmaması veya (v) para cezasına yol açabildiği gibi bazı durumlarda (vi) yaptırım uygulanması veya cezai sonuçların uygulanması söz konusu olabilir. İhlal tespit edilmeden gönüllü olarak bildirilmesi durumlarında ise bu husus hafifletici sebep olarak ele alınır.

De-Listing: OFAC Listelerinden Nasıl Çıkılır?

Herhangi bir yaptırım kuralının ihlaline sebebiyet vererek SDN listesine dahil edilen kişiler/kurumlar açısından OFAC yaptırım listelerinden çıkabilmek için aşağıdaki sebeplerden biri mevcut olmalıdır: (i) listedeki kişinin vefat etmesi, (ii) yaptırıma gerekçe oluşturan koşulların ortadan kalkması veya (iii) kişinin/kurumun yaptırıma sebep olan tutum/davranışlarında olumlu ve kalıcı bir değişiklik meydana gelmesi durumlarında listeden çıkarma kararı alınabilir. OFAC listelerinden çıkmak isteyen kişilerin listeye alınmaları hakkında yeniden değerlendirme taleplerini, listeden çıkarılma talebine ilişkin bir dilekçe (reconsideration petition) ile doğrudan kendileri ya da ABD hukuku açısından yetkili temsilciler aracılığıyla OFAC’a sunması gerekmektedir. 

Ortada bilgi benzerliği sebepli bir yanlış anlaşılma ve karışıklık durumu bulunması halinde kişi/kurumların, listeden çıkarılma talebi başvurusu yapmak yerine OFAC yaptırım listesinde yanlış eşleşmeyi gösteren arama sonuçları ve resmi kimlik belgeleriyle bu OFAC’a iletmeleri; fon veya hesaplarının bloke edilmesi halinde ise özel lisans başvurusu (specific license application) yoluna gitmeleri gerekmektedir. (İlgili aramalar için sadece resmi sayfa dikkate alınır.)

Sonuç

Kılavuz’da açıkça genel çerçevesi özetlendiği üzere OFAC yaptırımlarına uyum, yalnızca ABD kişi ve kuruluşları bakımından değil, ABD finansal sistemiyle, ABD menşeli mal ve hizmetlerle veya yaptırıma tabi taraflarla doğrudan ya da dolaylı temas eden tüm kişi ve kuruluşlar bakımından stratejik bir risk yönetimi meselesi olarak değerlendirilmelidir.

Yaptırım ihlallerinde katı sorumluluk prensibi göz önünde bulundurulduğunda özellikle uluslararası şirketlerin “bilmemeyi” bir savunma aracı olarak ileri sürmesi mümkün değildir. Bu nedenle etkin bir uyum programı; yönetim taahhüdü, düzenli risk değerlendirmesi, asgari olarak yaptırım taramaları ve üçüncü taraf özenli incelemelerini (due diligence) içeren güçlü iç kontroller, eğitim, test ve denetim mekanizmaları üzerine kurulmalıdır. Ayrıca uluslararası faaliyet gösteren şirketler başta olmak üzere, şirket faaliyetleri sırasında yaptırımlar ile ilgili alınan tüm aksiyonların en az 10 yıl süreyle kayıtlarını tutma ve gerekirse OFAC’a raporlama yükümlülükleri göz ardı edilmemelidir. Keza şirketlerin proaktif, risk temelli ve belgelenebilir bir uyum yaklaşımı benimsemesi, olası yaptırım risklerini azaltacağı gibi, ihlal halinde OFAC nezdinde hafifletici unsur olarak da önem taşıyacaktır.

Kaynakça

Entities Owned by Blocked Persons (50% Rule), Question 398. OFAC: https://ofac.treasury.gov/faqs/topic/1521 adresinden alındı

National Archives. Appendix A to Part 501—Economic Sanctions Enforcement Guidelines. Code of Federal Regulations: https://www.ecfr.gov/current/title-31/subtitle-B/chapter-V/part-501/appendix-Appendix%20A%20to%20Part%20501 adresinden alındı